Relacja między przeznaczeniem podstawowym i uzupełniającym w planowaniu przestrzennym
- Planowanie przestrzenne jest elementem kształtowania polityki rozwoju gminy, a jego zasady znajdują odzwierciedlenie w planach miejscowych. W tych dokumentach określane jest przeznaczenie terenów i funkcje, jakie dany obszar ma spełniać.
- W celu zapewnienia pewnej elastyczności tych aktów prawnych, wprowadza się często zarówno przeznaczenie podstawowe, jak i uzupełniające (dopuszczalne) dla danego terenu.
- Ich wzajemne relacje i sposób implementacji w praktyce budzą wiele wątpliwości oraz prowadzą do licznych sporów prawnych, co potwierdza orzecznictwo sądowe.
Przeznaczenie podstawowe i uzupełniające w planach miejscowych
- Przeznaczenie podstawowe to główne przeznaczenie danego terenu; wskazuje na dominującą formę użytkowania terenu;
- Funkcja uzupełniająca (dopuszczalna) to drugorzędne przeznaczenie terenu, które może być wprowadzane w ramach wyznaczonego obszaru, ale tylko pod pewnymi warunkami. Powinna współgrać z przeznaczeniem podstawowym, uzupełniać je i wzbogacać, nie naruszając jednak jego dominującej roli.
Orzecznictwo sądowe dotyczące funkcji podstawowej i uzupełniającej
Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na potrzebę zachowania pewnych zasad przy ustalaniu przeznaczenia terenów w planach miejscowych.
- Wyrok NSA z dnia 24 maja 2023 r. II OSK 1827/20 – ustalenie przeznaczenia terenu zgodnie z funkcją dopuszczalną zamiast podstawowej powinno być uznane za wyjątkowe. Wymaga to szczegółowego uzasadnienia ważnym interesem publicznym, na przykład koniecznością ochrony terenu zgodnie z przepisami prawa. Ustalenia planistyczne, które zbyt swobodnie zamieniają funkcję podstawową na uzupełniającą, mogłyby być uznane za arbitralne i wykraczające poza granice władztwa planistycznego gminy.
- Wyrok WSA w Poznaniu IV SA/Po 108/24 – decyzje preferujące funkcje uzupełniające kosztem podstawowych muszą być dobrze uzasadnione i dokonywane z poszanowaniem zasad konstytucyjnych, takich jak proporcjonalność i ochrona własności.
- Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2006 r. II SA/Wr 11/04 – plan zagospodarowania przestrzennego w ramach przeznaczenia podstawowego ustala „dominację” danego przeznaczenia, a nie „preferencję”. Oznacza to, że forma zabudowy uzupełniającej może mieć miejsce tylko wtedy, gdy zachowane zostaną podstawowe funkcje przeznaczenia terenu.
Zasady ważenia wartości w planowaniu przestrzennym
W procesie planowania przestrzennego niezbędne jest zachowanie równowagi między różnymi wartościami, które ustawodawca uznaje za kluczowe. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy uwzględniać m.in.:
- wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury,
- walory architektoniczne i krajobrazowe,
- walory ekonomiczne przestrzeni,
- prawo własności.
- Organy planistyczne, podejmując decyzje o przeznaczeniu terenów, muszą ważyć te wartości. Preferowanie jednych z nich kosztem innych powinno być szczegółowo uzasadnione. Na przykład, decyzja o preferowaniu walorów krajobrazowych kosztem prawa własności musi być uzasadniona ważnym interesem publicznym.
Konsekwencje naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego
Naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, zwłaszcza tych wynikających z konstytucyjnych zasad proporcjonalności i ochrony własności, mogą prowadzić do poważnych konsekwencji prawnych.
- Wyrok NSA z dnia 18 maja 2023 r. II OSK 382/22 – wyjaśniono , że „zasady sporządzania planu miejscowego” odnoszą się nie tylko do formy tego dokumentu, ale także do jego zawartości merytorycznej. Naruszenie tych zasad, zwłaszcza gdy jest ono istotne, może prowadzić do unieważnienia planu.
- Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 października 2023 r. II SA/Wr 76/23 – zaznaczono, że istotne naruszenia zasad sporządzania planu mogą skutkować jego nieważnością. Dotyczy to między innymi sytuacji, gdy postanowienia planu są nieprecyzyjne i mogą prowadzić do niejednoznacznej wykładni, co w konsekwencji może naruszać zasady kształtowania zabudowy.
Wnioski
- Ustalenie przeznaczenia terenu zgodnie z funkcją dopuszczalną zamiast podstawową powinno być uznane za wyjątek i wymaga szczegółowego uzasadnienia, wskazującego na konieczność uzupełnienia i wzbogacenia w ten sposób funkcji podstawowej, a nie doprowadzenia do jej zmiany lub dominacji funkcji uzupełniającej.
- Organy planistyczne powinny ważyć wartości takie jak ład przestrzenny, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz prawo własności.
- Naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, zwłaszcza gdy jest istotne, może prowadzić do unieważnienia planu w (w całości lub w części).
